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Un an avant la Conférence d’examen du Traité de non prolifération nucléaire qui se tiendra du 3 au 28 mai prochain à New-York, la Commission des Affaires Etrangères, de la Défense et des Forces Armées du Sénat m’a demandé, sur proposition de son Président, de dresser un état des lieux et de faire des propositions qui pourraient inspirer l’action de la France, à l’occasion de cette Conférence. Tel est l’objet du rapport que j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui et dont les conclusions ont été approuvées par la Commission.
La conférence d’examen du TNP se tient, je le rappelle, tous les cinq ans. Elle réunit l’ensemble des Etats signataires, c'est-à-dire la totalité des Etats, sauf trois : l’Inde, le Pakistan et Israël, qui n’ont pas signé le TNP, et un, la Corée du Nord, qui s’en est retiré, en 2003. La Conférence se prononce par consensus. La dernière, celle de 2005 a été un échec, à la différence des précédentes et notamment celle de 1995, qui s’était prononcée pour une prorogation du TNP, initialement conclu pour vingt-cinq ans, pour une durée indéfinie.
La conférence d’examen du TNP se tient, je le rappelle, tous les cinq ans. Elle réunit l’ensemble des Etats signataires, c'est-à-dire la totalité des Etats, sauf trois : l’Inde, le Pakistan et Israël, qui n’ont pas signé le TNP, et un, la Corée du Nord, qui s’en est retiré, en 2003. La Conférence se prononce par consensus. La dernière, celle de 2005 a été un échec, à la différence des précédentes et notamment celle de 1995, qui s’était prononcée pour une prorogation du TNP, initialement conclu pour vingt-cinq ans, pour une durée indéfinie.
Un bref état des lieux fait apparaître une décrue d’environ les deux tiers du montant global des arsenaux nucléaires depuis le pic qu’ils avaient atteint pendant la guerre froide : plus de 60 000 têtes nucléaires. Néanmoins, la Russie et les Etats-Unis détiennent encore 96% du nombre total des têtes : 13 000 pour la première et 9 400 pour la seconde. Les autres puissances nucléaires ne disposent ensemble que d’environ 1100 têtes nucléaires : soit approximativement pour les trois autres « Etats dotés » aux termes du TNP 400 têtes pour la Chine, moins de 300 pour la France, moins de 200 pour la Grande-Bretagne ; entre 100 et 200 pour Israël et une petite centaine pour l’Inde et le Pakistan, les trois autres Etats non signataires aujourd’hui nucléarisés ; et enfin moins d’une dizaine d’engins pour la Corée du nord.
En dynamique, seule la Chine parmi les pays du P5 développe encore son arsenal, il est vrai beaucoup plus réduit que ceux des Etats-Unis et de la Russie, de même que l’Inde et le Pakistan. L’Asie est clairement la « zone des tempêtes », si on ajoute les deux crises de prolifération en cours qui concernent la Corée du Nord et l’Iran. Les quatre autres membres du P5 (Etat-Unis, Russie, Grande-Bretagne, France) ont décrété un moratoire sur les essais et sur la production de matières fissile à usage militaire.
On insiste beaucoup en général, sur les facteurs de fragilisation du TNP : la nucléarisation des trois pays non signataires ; le régime spécial consenti à l’Inde par la communauté internationale, en matière de coopération nucléaire civile, sans que les contreparties soient toujours jugées suffisantes ; la politique du fait accompli pratiquée par la Corée du Nord ; les obstacles auxquels se heurtent les contrôles de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique; la non ratification soit du Traité d’Interdiction Complète des Essais nucléaires (neufs Etats sur 44 requis), soit du protocole additionnel de l’AIEA dit 93+2 (une quinzaine d’Etats, parmi ceux qui possèdent les installations nucléaires) ; le retard mis depuis une quinzaine d’années à l’ouverture d’une négociation sur l’interdiction de la production de matière fissiles à usage militaire ; le développement de réseaux de prolifération internationaux ; l’essor de l’énergie nucléaire à l’échelle mondiale combiné au caractère dual des technologies intéressant le cycle du combustible, et enfin le peu d’efficacité des sanctions édictées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies.
Pour réelles qu’elles soient, ces difficultés d’application ne devraient pas dissimuler le succès global du TNP que ses initiateurs étaient loin d’espérer : le Président Kennedy, au début des années suivantes, estimait à 25 ou 30 le nombre de pays qui auraient accédé à l’arme nucléaire, au tournant des années 2000 : ils sont seulement huit, neuf avec la Corée du Nord, soit trois ou quatre de plus qu’en 1970, date d’entrée en vigueur du TNP. Celui-ci est devenu un traité quasi universel, qu’ont rejoint, en 1992, la Chine et la France qui, au départ, s’y étaient opposés.
Le TNP a été prorogé en 1995 pour une durée indéfinie. Il a été complété en 1996 par la signature du TICE qui, dans les faits, est appliqué sous forme de moratoire sauf par la RDPC. L’application du TNP a été grandement améliorée par l’adoption en 1997, du « protocole additionnel », dit 93+2, qui permet des vérifications renforcées, sous faible préavis. Enfin le TNP, s’il n’a pas empêché, a incontestablement ralenti la prolifération nucléaire. L’Afrique du sud a abandonné ses armes nucléaires. Le Brésil et l’Argentine ont renoncé à en acquérir. Des programmes clandestins - Irak, Libye - ont dû être interrompus. Enfin 14 Républiques ex-soviétiques ont accepté de se dessaisir, au profit de la Russie, des armes nucléaires stationnées sur leur territoire. Cinq zones exemptes d’armes nucléaires ont été créées.
Ce bilan global est incontestablement positif. Le TNP n’a pas fait preuve de son inefficacité, bien au contraire. C’est pourquoi, il faut renforcer le TNP, instrument irremplaçable de la sécurité internationale. Pour tout Etat, y compris non doté, il vaut mieux que ses voisins restent dépourvus d’armes nucléaires. C’est pourquoi, comme rapporteur de votre commission, je suggère que la France dont le bilan, au regard du désarmement est exemplaire, adopte une approche résolument offensive à l’occasion de la Conférence d’examen, en cherchant à faire avancer sur trois pieds l’application du TNP, ses trois piliers indissociables que sont le désarmement, la promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire et la lutte contre la prolifération.
I - Les circonstances se prêtent à l’établissement, à l’échelle mondiale, d’une zone de basse pression nucléaire.
Au-delà du discours de Prague du Président Obama, le 5 avril 2009, qui a marqué les esprits par l’évocation d’un monde sans armes nucléaires, mais qu’il faut lire entièrement pour bien mesurer que le souci de la sécurité des Etats-Unis et de leur leadership, à chaque stade, est toujours présent, on relève une grande convergence entre les propositions du Président des Etats-Unis et celles que le Président Sarkozy a faites, en tant que Président de l’Union européenne, dans la lettre qu’il a dressée au secrétaire général de l’ONU, le 5 décembre 2008 :
- Priorité à la réduction des arsenaux américain et russe
- Ratification du TICE par les pays qui ne l’ont pas encore fait
- Etablissement d’un nouveau traité interdisant la production de matières fissiles à usage militaire
- Consolidation du TNP par un renforcement des contrôles et des sanctions pour les intervenants
- Développement de la coopération nucléaire civile, notamment par la création d’une banque de combustible
- Souci de la sécurité nucléaire face au terrorisme
Il y a certes quelques nuances : accent mis sur la défense antimissile balistique par le Président américain, souci de la prise en compte des armes nucléaires tactiques et de la lutte contre la prolifération balistique chez les Européens. Il est cependant frappant de constater que même la commission Evans-Kawaguchi, qui a présenté, de la manière la plus argumentée, les thèses abolitionnistes, formule des propositions allant dans le même sens, mais sans doute plus loin, pour fixer un objectif de minimisation des arsenaux nucléaires à l’horizon 2025 : 1 000 têtes pour la Russie et les Etats-Unis (500 pour chacun) et 1 000 pour les autres, invités à ne pas augmenter les arsenaux actuels. La faisabilité politique et technique d’un tel objectif est évidemment discutable compte tenu notamment des insuffisantes capacités industrielles de démantèlement des Etats-Unis, et sans doute plus encore, de la Russie. Mac George Bundy avait fait observé que « depuis le début de l’ère nucléaire, il ya 65 ans, chaque décennie avait été moins dangereuse que la précédente ». Il n’en est pas moins vraisemblable qu’il faudrait plusieurs décennies pour « sortir du nucléaire », ne serait-ce que pour des raisons de faisabilité technique et indépendamment des difficultés politiques prévisibles.
Reste que les voies pratiques de l’établissement d’« une basse pression nucléaire » à l’échelle mondiale sont aujourd’hui clairement tracées :
1. Priorités aux accords américano-russes, d’abord l’accord post-Start, encore en cours de négociation, suivi de nouvelles réductions portant sur les armes en réserve et sur les armes nucléaires tactiques. Le traité post-Start, en cours de finalisation, bute sur la question de la défense antimissile. Relevons par ailleurs la relative modestie de réductions annoncées : diminution de l’ordre de 25 % du nombre de têtes nucléaires déployées par rapport à celles du traité Sort, et cela sur une durée de sept ans, à compter de l’entrée en vigueur du traité post-Start : 1 675 têtes au lieu de 2 200.
Il n’y a pas de commune mesure entre les arsenaux des deux superpuissances nucléaires et ceux beaucoup plus modestes des autres puissances, notamment la France. Celle-ci n’a pas de raison d’entrer dans une discussion multilatérale avant que les deux Grands n’aient ramené le nombre de leurs armes à quelques centaines. Ce que nous pouvons demander, à ce stade, c’est la transparence sur le volume et la nature et la destination des armes détenues.
2. Il est ensuite nécessaire, par une sorte de « prise en tenailles », de plafonner en quantité et en qualité, les arsenaux existants de par le monde. Deux traités pour cela suffisent :
- Le TICE conclu en 1996, mais qui n’est pas encore entré en vigueur du fait notamment de sa non-ratification par le Sénat américain. Celle-ci, qui exige la majorité des deux tiers des sénateurs, ne pourra pas intervenir avant 2011, après les élections de « mid-term ». Le Président Obama s’y est engagé. On peut espérer que cette ratification entraîne celle de la Chine, de l’Inde et du Pakistan. L’interdiction des essais mettrait par là même un coup d’arrêt à la modernisation des armes.
- Second volet de la tenaille, un deuxième traité prohibant la production de matières fissiles à usage militaire mettrait un terme à l’accroissement quantitatif des arsenaux. La Conférence du désarmement avait décidé, en mai 2009, l’ouverture de la négociation à l’unanimité. Depuis lors, le Pakistan a formulé des objections que la communauté internationale doit trouver les moyens de lever.
Tels sont, mes chers collègues, les trois axes complémentaires d’un effort fécond pour aller vers un monde plus sûr. En regard, l’idée d’une convention d’élimination des armes nucléaires comportant des échéanciers et des dates butoirs n’est pas réaliste : elle méconnaît l’asymétrie des arsenaux existants et elle ne règle pas le problème de la prolifération. Mieux vaut une approche équilibrée, graduelle, méthodique telle que celle sur laquelle les Etats-Unis, l’Europe et la Russie convergent déjà. Cette méthode est aussi bien la seule qui permettrait de canaliser la nucléarisation des grands pays de l’Asie et d’établir une certaine stabilité sur ce continent fracturé. Enfin, et surtout, elle permettrait de créer progressivement les conditions d’un monde sans armes nucléaires, inséparable d’un désarmement général et complet, aux termes de l’article 6 du TNP, d’une manière qui « promeuve la stabilité internationale, sur la base d’une sécurité non diminuée pour tous », aux termes mêmes de la résolution 1887 du CSNU du 24 septembre 2009.
Le souci du désarmement implique l’universalisation et la vérifiabilité des conventions d’interdiction des armes biologiques et chimiques auxquels trois pays du Proche-Orient ne souscrivent pas : l’Egypte, la Syrie et Israël. De même il convient de prévenir l’apparition de nouveaux déséquilibres conventionnels. A l’arrière-plan des campagnes abolitionnistes, il y a aussi la volonté des Etats-Unis de renouveler leur doctrine de défense avec une nouvelle « triade » : capacité de frappe conventionnelle précise à longue distance (PGS), construction d’une défense antimissile, remise à niveau d’une infrastructure nucléaire destinée à remédier au vieillissement des têtes nucléaires actuelles. La réduction voire l’élimination de la place des armes nucléaires ne doit pas ouvrir la voie à la possibilité de nouvelles grandes guerres conventionnelles. Tel est incontestablement l’esprit de l’article 6.
II – La promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire constitue le deuxième pilier du TNP.
Des avancées décisives doivent se produire, à l’occasion de la Conférence d’examen. Une grande partie du malaise concernant le TNP provient moins de l’inégalité de départ entre Etats dotés ou non dotés que de l’opposition entre les quelques pays développés qui maîtrisent les technologies nucléaires de l’enrichissement et du retraitement et, par ailleurs, les pays en voie de développement qui ne peuvent y avoir accès, du fait du resserrement des contrôles opéré par les premiers.
Au plan commercial, le marché des combustibles est dominé par cinq grands groupes : le français AREVA, l’américain USEC, le russe ROSATOM, le consortium germano-anglo-néerlandais URENCO, et le japonais JNFL.
La lecture faite de l’article 4 du traité de non-prolifération fait prévaloir le souci de la non-prolifération inscrit dans les articles 1 et 2, sur « le droit inaliénable » des parties à développer les utilisations pacifiques de l’atome. La Conférence d’examen doit être l’occasion de sortir de la contradiction qui provient du caractère dual des technologies de l’enrichissement et du retraitement, en attendant que la recherche permette d’y pourvoir par la promotion de nouvelles technologies non-proliférantes.
C’est à l’AIEA qu’incombe, sous le contrôle du CSNU, le soin de s’assurer des intentions pacifiques des pays qui souhaitent avoir recours à ces technologies sensibles. La réussite de la Conférence d’examen implique que soient concrétisées certaines propositions :
- mise en place d’assurances d’approvisionnement en combustible ;
- constitution de réserves d’uranium enrichi, ainsi celles constituées à l’initiative de la Russie ;
- création d’installations internationales d’enrichissement sur une base régionale, sous le contrôle de l’AIEA ;
- enfin, en matière d’exportation des technologies sensibles, levée du moratoire institué par le G8 depuis 2004 pour lui substituer un système d’autorisation sur critères :
o existence d’un programme électronucléaire crédible ;
o garanties, en matière de sûreté, de sécurité et de non-prolifération, notamment par l’adhésion du pays concerné au protocole additionnel de l’AIEA 93+2.
Un lien serait ainsi établi entre l’autorisation des transferts de technologie et l’adhésion au régime international de non-prolifération. Ce serait là une avancée majeure de la Conférence d’examen. Encore y a-t-il lieu de remarquer qu’à l’exception de l’Inde, aucune tentative de prolifération ne s’est jamais déroulée à partir d’un programme civil.
III – La non-prolifération est le troisième pilier du TNP et peut-être sa motivation essentielle, puisqu’elle lui donne son nom.
A) Sa préservation suppose la consolidation d’instruments juridiques
1. Ainsi le protocole additionnel de l’AIEA dont l’universalisation est un objectif majeur, à travers notamment l’adhésion des quinze Etats ayant des activités nucléaires qui ne l’ont pas encore ratifié voire signé.
2. Le renforcement des moyens de l’Agence est également nécessaire : on ne peut pas à la fois déclarer vouloir lutter contre la prolifération et refuser à l’AIEA les moyens de ses missions.
3. L’encadrement du droit de retrait doit s’effectuer par l’adoption de résolutions génériques destinées à éviter le détournement de technologies acquises sous couvert du traité.
4. Le rapprochement des trois Etats non signataires du régime international de non-prolifération est souhaitable, dans le prolongement des engagements pris par l’Inde : ratification du protocole additionnel, contrôle des exportations de technologies nucléaires, adhésion au TICE dans l’attente d’un engagement de souscrire à un TIPMF, à un moratoire de production.
5. Il est enfin nécessaire de mettre pleinement en œuvre la résolution 1540 du CSNU en vue de lutter contre les trafics illicites et les réseaux non étatiques.
B) Au-delà des mesures préventives ou coercitives, il est essentiel d’agir sur les déterminants régionaux de la prolifération nucléaire. Celle-ci s’enracine beaucoup moins, comme on le dit, dans la lenteur du désarmement des pays dotés que dans des crises politiques régionales, dont la plupart sont pendantes depuis les lendemains de la deuxième guerre mondiale.
1. La normalisation des relations indo-pakistanaises est un objectif majeur pour la stabilité de cette région du monde, au Cachemire, en Afghanistan, entre l’Inde et la Chine. Elle conditionne le plafonnement puis la décrue des arsenaux nucléaires de ces pays.
2. L’instauration d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient n’est pas envisageable sans la création d’un Etat palestinien viable et sans la reconnaissance d’Israël par les pays arabes et par l’Iran. Le degré d’engagement des Etats-Unis vers cet objectif sera déterminant. On ne peut pas prôner un monde sans armes nucléaires et accepter la poursuite de la colonisation en Cisjordanie. Le désarmement nucléaire n’est pas un devoir abstrait. Il implique des engagements politiques concrets.
3. De même la normalisation des relations avec l’Iran et la levée des sanctions impliquent que ce pays donne des gages réels de sa volonté de ne pas se doter d’armes nucléaires, afin d’éviter une cascade de prolifération dans la région. L’Iran doit ratifier le protocole additionnel de l’AIEA et le TICE, et entrer dans la négociation d’un TIPMF. A défaut de la suspension des activités d’enrichissement de l’usine de Natanz, votre rapporteur propose de placer cette usine sous le contrôle effectif de l’AIEA, le stock d’uranium faiblement enrichi étant écoulé sur le marché international, en attendant que l’Iran se dote d’un programme électronucléaire crédible, ce qui laisserait le temps de résoudre, sur une base régionale, le problème de l’accès au combustible.
4. Enfin, la question nord-coréenne, potentiellement très déstabilisatrice pour toute la région et d’abord pour le Japon, par ailleurs « pays du seuil », ne peut être traité qu’à travers l’engagement de la Chine, qui détient l’essentiel des moyens de pression susceptibles d’infléchir les positions de Pyong-Yang. Elle s’inscrit au premier plan des relations sino-américaines, principal enjeu géostratégique des décennies à venir.
5. La lutte contre la prolifération nucléaire implique donc une volonté politique qui dépasse les a priori idéologiques ou les aspects techniques pour s’attacher à la solution de crises depuis trop longtemps pendantes. Le désarmement est un sujet qui doit être traité sans angélisme. « L’homme n’est ni ange ni bête, comme l’a dit Pascal, mais qui veut faire l’ange fait la bête ». Il y faut du réalisme et du courage.
IV – Ces graves questions ont une incidence directe sur la sécurité de la France et sur le maintien d’un équilibre pacifique en Europe.
La France n’a aucune raison d’aborder de manière frileuse l’échéance de la Conférence d’examen. En matière de désarmement, son bilan, parmi tous les Etats dotés, est sans équivalent : abandon de la composante terrestre et démantèlement de ses sites d’expérimentation et de production de matières fissiles, notamment.
La France doit, me semble-t-il, privilégier une approche pragmatique et constructive en mettant l’accent sur les conditions qui permettront de progresser vers le désarmement nucléaire, dans la perspective d’un monde plus sûr, sans sécurité diminuée pour quiconque, et d’abord pour elle-même. Le souci de sécurité de la France est légitime. Dimensionnées selon un principe de stricte suffisance, nos forces réduites unilatéralement de moitié, n’ont pas à être prises en compte, au stade actuel, dans une négociation multilatérale. Pour cette raison même, la France doit maintenir une posture de dissuasion indépendante et se tenir en dehors du comité des plans nucléaires de l’OTAN. Pour cette raison là, toute pratique, mais aussi pour une autre qu’avait énoncée le général de Gaulle : « Si la défense de la France cessait d’être dans le cadre national … il ne serait pas possible de maintenir chez nous un Etat ».
La dissuasion française est un élément de stabilité en Europe, même si sa vocation est d’abord nationale. Elle garantit notre autonomie de décision et nous permet de ne pas nous laisser entraîner, selon l’expression du général de Gaulle, « dans une guerre qui ne serait pas la nôtre ». L’incertitude étant au fondement de la dissuasion, je suggère que la France assortisse toute « garantie négative de sécurité » à l’égard des Etats non dotés de fermes restrictions à l’emploi d’armes de destruction massive ou au non-respect du TNP constaté par le CSNU. Notre stratégie est par nature défensive. Notre dissuasion est au service de la paix. A l’occasion du débat sur le nouveau concept stratégique de l’OTAN, la France devrait s’efforcer de sensibiliser ses alliés européens à la nécessité de maintenir un principe de dissuasion nucléaire en Europe, tant que la Russie conserve, tout comme les Etats-Unis, un important arsenal nucléaire et que le Moyen-Orient n’est pas une zone dénucléarisée. Il ne serait pas prudent de « lâcher la proie pour l’ombre », au profit d’un système de défense antimissile balistique aléatoire, qui nous priverait de surcroît de toute autonomie stratégique.
La France pourrait demander, lors de la Conférence d’examen, que soient liées les questions relatives à la prolifération balistique et au désarmement nucléaire et la mise en place d’une défense antimissile balistique.
En matière de désarmement, la France a réalisé des avancées décisives. Elle peut donc adopter à la Conférence d’examen une attitude à la fois offensive et constructive, en posant à chacun de nos interlocuteurs les questions qui doivent l’être.
De nombreuses décisions ne dépendent pas de nous :
- l’aboutissement sans doute prochain de la négociation d’un traité post-Start entre les Etats-Unis et la Russie et surtout la poursuite de ces discussions en vue de nouvelles réductions portant sur les armes en réserve et les armes nucléaires tactiques ;
- la définition de la nouvelle posture nucléaire américaine qui, au-delà des présentations comptables, ne comportera vraisemblablement que peu de surprises véritables ;
- la ratification du TICE par le Sénat américain ;
- l’aboutissement de la crise de prolifération nord-coréenne.
Mais notre détermination peut jouer un rôle important :
- dans l’aboutissement pacifique de la crise iranienne ;
- dans le maintien d’un principe de dissuasion en Europe ;
- dans la promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire dans le monde ;
- enfin dans le maintien d’une posture de défense sur laquelle une majorité de Français se retrouvent parce qu’ils sentent que le monde change. La montée de l’Asie va bouleverser les équilibres mondiaux et par conséquent les équilibres de sécurité.
Dans leur majorité, les Français savent que le fait nucléaire implique, comme l’avait bien vu le général Poirier, la stratégie indirecte et que le maintien de notre posture et par conséquent de notre effort de défense dont la dissuasion représente le dixième seulement, constituent la meilleure garantie de la paix.
En dynamique, seule la Chine parmi les pays du P5 développe encore son arsenal, il est vrai beaucoup plus réduit que ceux des Etats-Unis et de la Russie, de même que l’Inde et le Pakistan. L’Asie est clairement la « zone des tempêtes », si on ajoute les deux crises de prolifération en cours qui concernent la Corée du Nord et l’Iran. Les quatre autres membres du P5 (Etat-Unis, Russie, Grande-Bretagne, France) ont décrété un moratoire sur les essais et sur la production de matières fissile à usage militaire.
On insiste beaucoup en général, sur les facteurs de fragilisation du TNP : la nucléarisation des trois pays non signataires ; le régime spécial consenti à l’Inde par la communauté internationale, en matière de coopération nucléaire civile, sans que les contreparties soient toujours jugées suffisantes ; la politique du fait accompli pratiquée par la Corée du Nord ; les obstacles auxquels se heurtent les contrôles de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique; la non ratification soit du Traité d’Interdiction Complète des Essais nucléaires (neufs Etats sur 44 requis), soit du protocole additionnel de l’AIEA dit 93+2 (une quinzaine d’Etats, parmi ceux qui possèdent les installations nucléaires) ; le retard mis depuis une quinzaine d’années à l’ouverture d’une négociation sur l’interdiction de la production de matière fissiles à usage militaire ; le développement de réseaux de prolifération internationaux ; l’essor de l’énergie nucléaire à l’échelle mondiale combiné au caractère dual des technologies intéressant le cycle du combustible, et enfin le peu d’efficacité des sanctions édictées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies.
Pour réelles qu’elles soient, ces difficultés d’application ne devraient pas dissimuler le succès global du TNP que ses initiateurs étaient loin d’espérer : le Président Kennedy, au début des années suivantes, estimait à 25 ou 30 le nombre de pays qui auraient accédé à l’arme nucléaire, au tournant des années 2000 : ils sont seulement huit, neuf avec la Corée du Nord, soit trois ou quatre de plus qu’en 1970, date d’entrée en vigueur du TNP. Celui-ci est devenu un traité quasi universel, qu’ont rejoint, en 1992, la Chine et la France qui, au départ, s’y étaient opposés.
Le TNP a été prorogé en 1995 pour une durée indéfinie. Il a été complété en 1996 par la signature du TICE qui, dans les faits, est appliqué sous forme de moratoire sauf par la RDPC. L’application du TNP a été grandement améliorée par l’adoption en 1997, du « protocole additionnel », dit 93+2, qui permet des vérifications renforcées, sous faible préavis. Enfin le TNP, s’il n’a pas empêché, a incontestablement ralenti la prolifération nucléaire. L’Afrique du sud a abandonné ses armes nucléaires. Le Brésil et l’Argentine ont renoncé à en acquérir. Des programmes clandestins - Irak, Libye - ont dû être interrompus. Enfin 14 Républiques ex-soviétiques ont accepté de se dessaisir, au profit de la Russie, des armes nucléaires stationnées sur leur territoire. Cinq zones exemptes d’armes nucléaires ont été créées.
Ce bilan global est incontestablement positif. Le TNP n’a pas fait preuve de son inefficacité, bien au contraire. C’est pourquoi, il faut renforcer le TNP, instrument irremplaçable de la sécurité internationale. Pour tout Etat, y compris non doté, il vaut mieux que ses voisins restent dépourvus d’armes nucléaires. C’est pourquoi, comme rapporteur de votre commission, je suggère que la France dont le bilan, au regard du désarmement est exemplaire, adopte une approche résolument offensive à l’occasion de la Conférence d’examen, en cherchant à faire avancer sur trois pieds l’application du TNP, ses trois piliers indissociables que sont le désarmement, la promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire et la lutte contre la prolifération.
I - Les circonstances se prêtent à l’établissement, à l’échelle mondiale, d’une zone de basse pression nucléaire.
Au-delà du discours de Prague du Président Obama, le 5 avril 2009, qui a marqué les esprits par l’évocation d’un monde sans armes nucléaires, mais qu’il faut lire entièrement pour bien mesurer que le souci de la sécurité des Etats-Unis et de leur leadership, à chaque stade, est toujours présent, on relève une grande convergence entre les propositions du Président des Etats-Unis et celles que le Président Sarkozy a faites, en tant que Président de l’Union européenne, dans la lettre qu’il a dressée au secrétaire général de l’ONU, le 5 décembre 2008 :
- Priorité à la réduction des arsenaux américain et russe
- Ratification du TICE par les pays qui ne l’ont pas encore fait
- Etablissement d’un nouveau traité interdisant la production de matières fissiles à usage militaire
- Consolidation du TNP par un renforcement des contrôles et des sanctions pour les intervenants
- Développement de la coopération nucléaire civile, notamment par la création d’une banque de combustible
- Souci de la sécurité nucléaire face au terrorisme
Il y a certes quelques nuances : accent mis sur la défense antimissile balistique par le Président américain, souci de la prise en compte des armes nucléaires tactiques et de la lutte contre la prolifération balistique chez les Européens. Il est cependant frappant de constater que même la commission Evans-Kawaguchi, qui a présenté, de la manière la plus argumentée, les thèses abolitionnistes, formule des propositions allant dans le même sens, mais sans doute plus loin, pour fixer un objectif de minimisation des arsenaux nucléaires à l’horizon 2025 : 1 000 têtes pour la Russie et les Etats-Unis (500 pour chacun) et 1 000 pour les autres, invités à ne pas augmenter les arsenaux actuels. La faisabilité politique et technique d’un tel objectif est évidemment discutable compte tenu notamment des insuffisantes capacités industrielles de démantèlement des Etats-Unis, et sans doute plus encore, de la Russie. Mac George Bundy avait fait observé que « depuis le début de l’ère nucléaire, il ya 65 ans, chaque décennie avait été moins dangereuse que la précédente ». Il n’en est pas moins vraisemblable qu’il faudrait plusieurs décennies pour « sortir du nucléaire », ne serait-ce que pour des raisons de faisabilité technique et indépendamment des difficultés politiques prévisibles.
Reste que les voies pratiques de l’établissement d’« une basse pression nucléaire » à l’échelle mondiale sont aujourd’hui clairement tracées :
1. Priorités aux accords américano-russes, d’abord l’accord post-Start, encore en cours de négociation, suivi de nouvelles réductions portant sur les armes en réserve et sur les armes nucléaires tactiques. Le traité post-Start, en cours de finalisation, bute sur la question de la défense antimissile. Relevons par ailleurs la relative modestie de réductions annoncées : diminution de l’ordre de 25 % du nombre de têtes nucléaires déployées par rapport à celles du traité Sort, et cela sur une durée de sept ans, à compter de l’entrée en vigueur du traité post-Start : 1 675 têtes au lieu de 2 200.
Il n’y a pas de commune mesure entre les arsenaux des deux superpuissances nucléaires et ceux beaucoup plus modestes des autres puissances, notamment la France. Celle-ci n’a pas de raison d’entrer dans une discussion multilatérale avant que les deux Grands n’aient ramené le nombre de leurs armes à quelques centaines. Ce que nous pouvons demander, à ce stade, c’est la transparence sur le volume et la nature et la destination des armes détenues.
2. Il est ensuite nécessaire, par une sorte de « prise en tenailles », de plafonner en quantité et en qualité, les arsenaux existants de par le monde. Deux traités pour cela suffisent :
- Le TICE conclu en 1996, mais qui n’est pas encore entré en vigueur du fait notamment de sa non-ratification par le Sénat américain. Celle-ci, qui exige la majorité des deux tiers des sénateurs, ne pourra pas intervenir avant 2011, après les élections de « mid-term ». Le Président Obama s’y est engagé. On peut espérer que cette ratification entraîne celle de la Chine, de l’Inde et du Pakistan. L’interdiction des essais mettrait par là même un coup d’arrêt à la modernisation des armes.
- Second volet de la tenaille, un deuxième traité prohibant la production de matières fissiles à usage militaire mettrait un terme à l’accroissement quantitatif des arsenaux. La Conférence du désarmement avait décidé, en mai 2009, l’ouverture de la négociation à l’unanimité. Depuis lors, le Pakistan a formulé des objections que la communauté internationale doit trouver les moyens de lever.
Tels sont, mes chers collègues, les trois axes complémentaires d’un effort fécond pour aller vers un monde plus sûr. En regard, l’idée d’une convention d’élimination des armes nucléaires comportant des échéanciers et des dates butoirs n’est pas réaliste : elle méconnaît l’asymétrie des arsenaux existants et elle ne règle pas le problème de la prolifération. Mieux vaut une approche équilibrée, graduelle, méthodique telle que celle sur laquelle les Etats-Unis, l’Europe et la Russie convergent déjà. Cette méthode est aussi bien la seule qui permettrait de canaliser la nucléarisation des grands pays de l’Asie et d’établir une certaine stabilité sur ce continent fracturé. Enfin, et surtout, elle permettrait de créer progressivement les conditions d’un monde sans armes nucléaires, inséparable d’un désarmement général et complet, aux termes de l’article 6 du TNP, d’une manière qui « promeuve la stabilité internationale, sur la base d’une sécurité non diminuée pour tous », aux termes mêmes de la résolution 1887 du CSNU du 24 septembre 2009.
Le souci du désarmement implique l’universalisation et la vérifiabilité des conventions d’interdiction des armes biologiques et chimiques auxquels trois pays du Proche-Orient ne souscrivent pas : l’Egypte, la Syrie et Israël. De même il convient de prévenir l’apparition de nouveaux déséquilibres conventionnels. A l’arrière-plan des campagnes abolitionnistes, il y a aussi la volonté des Etats-Unis de renouveler leur doctrine de défense avec une nouvelle « triade » : capacité de frappe conventionnelle précise à longue distance (PGS), construction d’une défense antimissile, remise à niveau d’une infrastructure nucléaire destinée à remédier au vieillissement des têtes nucléaires actuelles. La réduction voire l’élimination de la place des armes nucléaires ne doit pas ouvrir la voie à la possibilité de nouvelles grandes guerres conventionnelles. Tel est incontestablement l’esprit de l’article 6.
II – La promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire constitue le deuxième pilier du TNP.
Des avancées décisives doivent se produire, à l’occasion de la Conférence d’examen. Une grande partie du malaise concernant le TNP provient moins de l’inégalité de départ entre Etats dotés ou non dotés que de l’opposition entre les quelques pays développés qui maîtrisent les technologies nucléaires de l’enrichissement et du retraitement et, par ailleurs, les pays en voie de développement qui ne peuvent y avoir accès, du fait du resserrement des contrôles opéré par les premiers.
Au plan commercial, le marché des combustibles est dominé par cinq grands groupes : le français AREVA, l’américain USEC, le russe ROSATOM, le consortium germano-anglo-néerlandais URENCO, et le japonais JNFL.
La lecture faite de l’article 4 du traité de non-prolifération fait prévaloir le souci de la non-prolifération inscrit dans les articles 1 et 2, sur « le droit inaliénable » des parties à développer les utilisations pacifiques de l’atome. La Conférence d’examen doit être l’occasion de sortir de la contradiction qui provient du caractère dual des technologies de l’enrichissement et du retraitement, en attendant que la recherche permette d’y pourvoir par la promotion de nouvelles technologies non-proliférantes.
C’est à l’AIEA qu’incombe, sous le contrôle du CSNU, le soin de s’assurer des intentions pacifiques des pays qui souhaitent avoir recours à ces technologies sensibles. La réussite de la Conférence d’examen implique que soient concrétisées certaines propositions :
- mise en place d’assurances d’approvisionnement en combustible ;
- constitution de réserves d’uranium enrichi, ainsi celles constituées à l’initiative de la Russie ;
- création d’installations internationales d’enrichissement sur une base régionale, sous le contrôle de l’AIEA ;
- enfin, en matière d’exportation des technologies sensibles, levée du moratoire institué par le G8 depuis 2004 pour lui substituer un système d’autorisation sur critères :
o existence d’un programme électronucléaire crédible ;
o garanties, en matière de sûreté, de sécurité et de non-prolifération, notamment par l’adhésion du pays concerné au protocole additionnel de l’AIEA 93+2.
Un lien serait ainsi établi entre l’autorisation des transferts de technologie et l’adhésion au régime international de non-prolifération. Ce serait là une avancée majeure de la Conférence d’examen. Encore y a-t-il lieu de remarquer qu’à l’exception de l’Inde, aucune tentative de prolifération ne s’est jamais déroulée à partir d’un programme civil.
III – La non-prolifération est le troisième pilier du TNP et peut-être sa motivation essentielle, puisqu’elle lui donne son nom.
A) Sa préservation suppose la consolidation d’instruments juridiques
1. Ainsi le protocole additionnel de l’AIEA dont l’universalisation est un objectif majeur, à travers notamment l’adhésion des quinze Etats ayant des activités nucléaires qui ne l’ont pas encore ratifié voire signé.
2. Le renforcement des moyens de l’Agence est également nécessaire : on ne peut pas à la fois déclarer vouloir lutter contre la prolifération et refuser à l’AIEA les moyens de ses missions.
3. L’encadrement du droit de retrait doit s’effectuer par l’adoption de résolutions génériques destinées à éviter le détournement de technologies acquises sous couvert du traité.
4. Le rapprochement des trois Etats non signataires du régime international de non-prolifération est souhaitable, dans le prolongement des engagements pris par l’Inde : ratification du protocole additionnel, contrôle des exportations de technologies nucléaires, adhésion au TICE dans l’attente d’un engagement de souscrire à un TIPMF, à un moratoire de production.
5. Il est enfin nécessaire de mettre pleinement en œuvre la résolution 1540 du CSNU en vue de lutter contre les trafics illicites et les réseaux non étatiques.
B) Au-delà des mesures préventives ou coercitives, il est essentiel d’agir sur les déterminants régionaux de la prolifération nucléaire. Celle-ci s’enracine beaucoup moins, comme on le dit, dans la lenteur du désarmement des pays dotés que dans des crises politiques régionales, dont la plupart sont pendantes depuis les lendemains de la deuxième guerre mondiale.
1. La normalisation des relations indo-pakistanaises est un objectif majeur pour la stabilité de cette région du monde, au Cachemire, en Afghanistan, entre l’Inde et la Chine. Elle conditionne le plafonnement puis la décrue des arsenaux nucléaires de ces pays.
2. L’instauration d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient n’est pas envisageable sans la création d’un Etat palestinien viable et sans la reconnaissance d’Israël par les pays arabes et par l’Iran. Le degré d’engagement des Etats-Unis vers cet objectif sera déterminant. On ne peut pas prôner un monde sans armes nucléaires et accepter la poursuite de la colonisation en Cisjordanie. Le désarmement nucléaire n’est pas un devoir abstrait. Il implique des engagements politiques concrets.
3. De même la normalisation des relations avec l’Iran et la levée des sanctions impliquent que ce pays donne des gages réels de sa volonté de ne pas se doter d’armes nucléaires, afin d’éviter une cascade de prolifération dans la région. L’Iran doit ratifier le protocole additionnel de l’AIEA et le TICE, et entrer dans la négociation d’un TIPMF. A défaut de la suspension des activités d’enrichissement de l’usine de Natanz, votre rapporteur propose de placer cette usine sous le contrôle effectif de l’AIEA, le stock d’uranium faiblement enrichi étant écoulé sur le marché international, en attendant que l’Iran se dote d’un programme électronucléaire crédible, ce qui laisserait le temps de résoudre, sur une base régionale, le problème de l’accès au combustible.
4. Enfin, la question nord-coréenne, potentiellement très déstabilisatrice pour toute la région et d’abord pour le Japon, par ailleurs « pays du seuil », ne peut être traité qu’à travers l’engagement de la Chine, qui détient l’essentiel des moyens de pression susceptibles d’infléchir les positions de Pyong-Yang. Elle s’inscrit au premier plan des relations sino-américaines, principal enjeu géostratégique des décennies à venir.
5. La lutte contre la prolifération nucléaire implique donc une volonté politique qui dépasse les a priori idéologiques ou les aspects techniques pour s’attacher à la solution de crises depuis trop longtemps pendantes. Le désarmement est un sujet qui doit être traité sans angélisme. « L’homme n’est ni ange ni bête, comme l’a dit Pascal, mais qui veut faire l’ange fait la bête ». Il y faut du réalisme et du courage.
IV – Ces graves questions ont une incidence directe sur la sécurité de la France et sur le maintien d’un équilibre pacifique en Europe.
La France n’a aucune raison d’aborder de manière frileuse l’échéance de la Conférence d’examen. En matière de désarmement, son bilan, parmi tous les Etats dotés, est sans équivalent : abandon de la composante terrestre et démantèlement de ses sites d’expérimentation et de production de matières fissiles, notamment.
La France doit, me semble-t-il, privilégier une approche pragmatique et constructive en mettant l’accent sur les conditions qui permettront de progresser vers le désarmement nucléaire, dans la perspective d’un monde plus sûr, sans sécurité diminuée pour quiconque, et d’abord pour elle-même. Le souci de sécurité de la France est légitime. Dimensionnées selon un principe de stricte suffisance, nos forces réduites unilatéralement de moitié, n’ont pas à être prises en compte, au stade actuel, dans une négociation multilatérale. Pour cette raison même, la France doit maintenir une posture de dissuasion indépendante et se tenir en dehors du comité des plans nucléaires de l’OTAN. Pour cette raison là, toute pratique, mais aussi pour une autre qu’avait énoncée le général de Gaulle : « Si la défense de la France cessait d’être dans le cadre national … il ne serait pas possible de maintenir chez nous un Etat ».
La dissuasion française est un élément de stabilité en Europe, même si sa vocation est d’abord nationale. Elle garantit notre autonomie de décision et nous permet de ne pas nous laisser entraîner, selon l’expression du général de Gaulle, « dans une guerre qui ne serait pas la nôtre ». L’incertitude étant au fondement de la dissuasion, je suggère que la France assortisse toute « garantie négative de sécurité » à l’égard des Etats non dotés de fermes restrictions à l’emploi d’armes de destruction massive ou au non-respect du TNP constaté par le CSNU. Notre stratégie est par nature défensive. Notre dissuasion est au service de la paix. A l’occasion du débat sur le nouveau concept stratégique de l’OTAN, la France devrait s’efforcer de sensibiliser ses alliés européens à la nécessité de maintenir un principe de dissuasion nucléaire en Europe, tant que la Russie conserve, tout comme les Etats-Unis, un important arsenal nucléaire et que le Moyen-Orient n’est pas une zone dénucléarisée. Il ne serait pas prudent de « lâcher la proie pour l’ombre », au profit d’un système de défense antimissile balistique aléatoire, qui nous priverait de surcroît de toute autonomie stratégique.
La France pourrait demander, lors de la Conférence d’examen, que soient liées les questions relatives à la prolifération balistique et au désarmement nucléaire et la mise en place d’une défense antimissile balistique.
En matière de désarmement, la France a réalisé des avancées décisives. Elle peut donc adopter à la Conférence d’examen une attitude à la fois offensive et constructive, en posant à chacun de nos interlocuteurs les questions qui doivent l’être.
De nombreuses décisions ne dépendent pas de nous :
- l’aboutissement sans doute prochain de la négociation d’un traité post-Start entre les Etats-Unis et la Russie et surtout la poursuite de ces discussions en vue de nouvelles réductions portant sur les armes en réserve et les armes nucléaires tactiques ;
- la définition de la nouvelle posture nucléaire américaine qui, au-delà des présentations comptables, ne comportera vraisemblablement que peu de surprises véritables ;
- la ratification du TICE par le Sénat américain ;
- l’aboutissement de la crise de prolifération nord-coréenne.
Mais notre détermination peut jouer un rôle important :
- dans l’aboutissement pacifique de la crise iranienne ;
- dans le maintien d’un principe de dissuasion en Europe ;
- dans la promotion des usages pacifiques de l’énergie nucléaire dans le monde ;
- enfin dans le maintien d’une posture de défense sur laquelle une majorité de Français se retrouvent parce qu’ils sentent que le monde change. La montée de l’Asie va bouleverser les équilibres mondiaux et par conséquent les équilibres de sécurité.
Dans leur majorité, les Français savent que le fait nucléaire implique, comme l’avait bien vu le général Poirier, la stratégie indirecte et que le maintien de notre posture et par conséquent de notre effort de défense dont la dissuasion représente le dixième seulement, constituent la meilleure garantie de la paix.
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