Le sénateur Chevènement s'oppose au projet de budget de la Défense

Monsieur le Ministre,

I – L’annuité 2009
Ce budget est le premier budget d’application d’une loi de programmation 2009-2014 dont le Parlement n’a pas encore eu à connaître. Cela est regrettable.

A) Des présentations flatteuses comme l’augmentation très forte des autorisations d’engagement en matière d’équipement occultent la réduction globale de l’effort de défense du pays que met bien en lumière l’excellent rapport de MM. Trucy, Masseret et Guené : si, en effet, on défalque du budget de votre ministère, conformément à la norme OTAN, et sauf pour 5 % ; la gendarmerie, la part des dépenses de défense dans le PIB n’est plus que de 1,6 % aujourd’hui. Elle sera voisine de 1,5 % en 2012 et tendra, selon les rapporteurs spéciaux, à 1,4 % en 2020.

Nous sommes loin de l’effort britannique de 2 % du PIB, en norme OTAN, et nous sommes surtout loin des engagements pris par Nicolas Sarkozy, alors qu’il était candidat à la Présidence de la République, de maintenir à 2 % du PIB, l’effort de défense de la France.

B) Au surplus, les chiffres fournis pour l’ensemble de la mission Défense, soit 37,389 milliards d’euros en 2009, restent soumis à de nombreux aléas qui pèsent principalement sur le programme 146 « Equipement des forces », chiffré à 12,215 Milliards d’euros.

1. D’abord le poids des charges afférentes aux exercices antérieurs risque de peser sur les dotations prévues par le projet de budget 2009 et au-delà sur toute la programmation.
2. Par ailleurs, l’évaluation du montant des cessions affectées au financement des équipements est pour le moins aléatoire, compte tenu d’une part des cessions immobilières réalisées à « l’euro symbolique » pour les villes qui auront souffert des restructurations, et d’autre part, du prélèvement prévu par la Commission des Finances à hauteur de 15 % pour le » désendettement de l’Etat.
3. Enfin, la budgétisation des OPEX (510 millions dans ce projet de loi de finances) restera inférieure au surcoût observé dès cette année -plus de 850 millions - surcoût dont tout laisse à penser qu’il pourrait continuer de croître.

Bref, cette première annuité d’une loi de programmation, dont les crédits de paiement stagneront en volume en 2010 et 2011, est elle-même grevée d’incertitudes.


C) Les rapporteurs spéciaux font valoir qu’en équipement, l’effort de la France se compare avec celui de la Grande-Bretagne, atteignant 0,6 point du PIB, contre 1% aux Etats-Unis, ce qui ne manque pas d’interpeller, car l’effort global de défense américain dépasse 3,5 % de leur PIB. Cela signifie que les Etats-Unis consacrent au fonctionnement une part de leur budget supérieure à la nôtre : près de 70 % du total chez eux contre un peu moins de 60 % chez nous.

Il n’y a pourtant pas lieu de pavoiser si l’on tient compte de l’obsolescence ou de la faible disponibilité de beaucoup de nos matériels.


II – Modèle d’armée et défense nationale.

J’aimerais me placer dans une perspective de longue durée pour répondre à la question de fond : Est-ce que le modèle d’armée que nous sommes en train de recalibrer en forte baisse – 5.600 postes supprimés en 2009 et 54.000 sur toute la durée de la loi de programmation – correspond véritablement à l’intérêt de la Défense Nationale ? Personnellement j’émets un doute très fort

A) Si je mets à part la dissuasion, convenablement dotée et dont les programmes s’exécutent sans trop de retard, je constate que pour le reste, nous sommes en train de constituer une petite armée de métier essentiellement dédiée à des opérations de projection lointaine.

Quand le Président Jacques Chirac, en 1996, a suspendu – c’est-à-dire, en fait, supprimé – le service national, je n’y ai pas été favorable. J’observe que le Président de la République, aujourd’hui, demande à M. Luc Ferry de réfléchir à un service civique volontaire. Rien du point de vue de la cohésion nationale et du civisme, ne remplacera l’obligation du service qui assurerait à la défense nationale trois avantages décisifs :

- Un lien étroit avec la nation à quoi rien ne pourra se substituer.
- Une réserve de puissance et de mobilisation en cas de circonstances exceptionnelles.
- Enfin, nous nous sommes privés avec le service national d’une ressource abondante, diversifiée et peu chère. C’est grâce au service national que nous avons pu maintenir pendant plusieurs décennies un effort d’équipement qui dépassait 60 % de l’effort global, ce qui contribuait de manière décisive à l’indépendance de nos industries de défense. Ainsi dans le dernier budget que j’ai eu la charge de préparer, celui de 1991, les crédits du titre V consacré à l’équipement atteignaient 103 milliards de francs, c’est-à-dire plus de 15 milliards d’euros hors inflation, soit environ 22,5 milliards d’euros 2008 si on tient compte de la dérive des prix, à comparer avec les 12,3 milliards d’aujourd’hui, montant du programme 146 « Equipement des forces » dans le projet de loi de finances 2009. Le déséquilibre qui s’et créé du fait de la professionnalisation entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’équipement n’a jamais pu être corrigé. Les objectifs du « modèle d’armée 2015 » n’ont pu être atteints, malgré deux lois de programmation dont l’application est restée pour l’une comme pour l’autre, en deçà des ambitions initiales.


B) Le Président Sarkozy a pris acte de ce retard. Conscient des insuffisances de l’équipement, il a décidé une très forte déflation des effectifs, abandonnant le modèle d’armée 2015 jugé insoutenable, le but affiché étant de pouvoir équiper correctement une armée plus petite. Telle est la logique de la loi de programmation Mais correspond-elle aux besoins de la Défense Nationale ? Je ne le crois pas.

C) Nous sommes en-dessous de l’effort nécessaire pour parer aux risques de tensions, de crises, de conflits dont l’horizon est chargé. C’est justement parce que la France est une puissance essentiellement pacifique qu’elle doit limiter ses interventions militaires extérieures à la préservation de la légalité internationale pour autant qu’elles demeurent proportionnées et maintenir pour ce qui la concerne directement une posture de défense réellement dissuasive.

1. Le XXIe siècle qui commence comporte pour la France un grave risque d’effacement. Ce risque est d’abord dans l’esprit du temps car selon le mot de Thémistocle l’indépendance de la cité réside moins dans l’épaisseur de ses murailles que dans le ventre de ses citoyens. Je me bornerai à observer la désuétude du patriotisme trop souvent confondu aujourd’hui avec le nationalisme qui est à ses antipodes.

a) L’effacement de la France peut résulter de son absorption plus ou moins conscience dans un Empire, dont la tête est ailleurs. A cela contribue essentiellement l’idéologie « occidentaliste » dont la formulation la plus claire a été développée par M. Balladur, dans un petit livre trop peu remarqué, intitulé « Pour une Union occidentale ».
b) L’effacement de la France peut aussi résulter du triomphe des communautarismes et de la perte du lien civique ; antichambre de la guerre civile. Ces deux risques ne sont pas antagonistes. Ils peuvent être et sont d’ailleurs complémentaires.
La France est en Europe et l’Europe n’est pas à l’abri de conflits – on l’a vu dans les Balkans ou dans le Caucase – qui peuvent dégénérer si nous ne sommes pas capables de développer un véritable partenariat entre l’Europe de l’Ouest et la Russie. A cet égard la responsabilité de la France est essentielle.

2. Outre l’effacement de la France un second risque tient à ce qu’on appelle la mondialisation. Celle-ci a tellement rétréci la planète que nous pouvons être entraînés dans toutes sortes de conflits d’intensité faible ou forte, où le ressentiment accumulé, au fil des derniers siècles, contre les Européens peut se cristalliser de manière soudaine et irrationnelle, en se répercutant le cas échéant, au sein même de la société française. La meilleure manière de parer à ce risque est de maintenir l’idée des valeurs universelles et de combattre la tentation du « deux poids, deux mesures ».

Nous ne devons pas entrer dans le schéma de Samuel Huntington du « choc des civilisations ». Le Nord est pluriel, le Sud aussi, mais l’Humanité est une : Tel devrait être le message de la France car la vocation de notre pays a quelque chose à voir, disait Malraux avec la liberté du monde, c’est-à-dire avec le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

La France a toujours été contre les Empires. C’est pourquoi l’idée de rejoindre l’organisation militaire intégrée de l’OTAN est une grave erreur. A quoi sert l’OTAN depuis la disparition de l’Union Soviétique ? Il faudrait nous le dire. Il paraît que l’Institut John Hopkins a été chargé de réfléchir sur un « nouveau concept stratégique de l’OTAN ». Nous aimerions, Monsieur le Ministre, être informés de cette réflexion. L’élargissement à l’Est de l’OTAN jusqu’aux frontières de la Russie est au cœur même de l’espace russophone et contraire à l’intérêt de la France. Il est contraire à l’intérêt européen bien compris. Le Président de la République a soutenu à Bucarest, au sommet de l’OTAN, le projet de déploiement des systèmes antimissiles en Tchéquie et en Pologne. Cette approbation n’est pas cohérente avec le souci par ailleurs manifesté en Géorgie de maîtriser le conflit, souci que j’approuve. Le Président de la République doit vouloir développer parallèlement « une Europe de la Défense efficace ». Quelles sont aujourd’hui, Monsieur le Ministre, les manifestations de cette politique européenne ?

Il n’y a rien à gagner à réintégrer la structure militaire intégrée de l’OTAN, sinon une implication toujours plus grande dans les OPEX et un accroissement de 10 % cette année de notre contribution financière à l’OAN, soit 115 millions d’euros.

Les grandes puissances continentales de demain : Etats-Unis, Russie, Chine, Inde peuvent chercher à nous entraîner dans leurs inévitables rivalités. Et même des puissances moindres mais soutenues par divers fanatismes peuvent nous entraîner dans des guerres que nous n’aurions pas voulues. Et si notre intérêt est de nous en tenir éloigné, la plus sûre manière de les prévenir est de disposer de capacités militaires réellement dissuasives.



III – La défense à long terme de la France est confrontée à deux risques majeurs : le premier est celui du contournement de notre dissuasion. Le second est de nous trouver entraînés dans des conflits plus ou moins lointains où l’intérêt national n’est pas engagé, avec un risque de dispersion observable dès aujourd’hui.

A) Le premier risque est celui du contournement de notre dissuasion. Celle-ci dans un monde multipolaire n’est pas moins nécessaire que dans le monde bipolaire d’hier et qui le redeviendra demain quand, entre 2025 et 2030, le PIB de la Chine aura rattrapé celui des Etats-Unis. Plus que jamais alors s’imposerait la nécessité de nous tenir à l’écart de conflits qui n’engageraient pas nos intérêts fondamentaux. Le contournement de notre dissuasion peut s’opérer de deux manière : d’en haut et d’en bas :

- D’en haut, par le développement du bouclier spatial américain qui mettra les autres pays européens, voire le nôtre à la merci d’informations et de décisions dont il serait illusoire de penser qu’elles ne seraient pas exclusivement américaines. La seule riposte est de nous doter de nos propres moyens d’observation, de préférences en coopération avec d’autres pays européens et de perfectionner sans cesse la capacité de pénétration de nos propres missiles. Dans le combat immémorial entre le glaive et le bouclier, il est bien rare que le glaive, en dernier ressort, ne l’ait pas emporté.

- Mais il est un deuxième risque de contournement de notre dissuasion. Nous sommes à l’époque des guerres asymétriques. La notion d’intérêt vital est par nature imprécise et il est probable que la puissance même de nos armes nucléaires puisse être un obstacle à leur efficacité dissuasive. Le général de Gaulle - qui n’avait pas d’œillères – aurait sans doute préservé toutes les possibilités de riposte éventuelles à une agression caractérisée, y compris par des charges que la précision des vecteurs permet de réduire. Je m’avance, si je puis dire, sur un terrain miné, car il ne faut pas se placer dans les schémas de guerres préventives, a fortiori nucléaire, comme cinq anciens chefs d’Etat-major de l’OTAN se sont hasardés à le faire. Cette attitude porte préjudice à notre politique déclarée de lutte contre la prolifération nucléaire.

Il est hautement souhaitable de perfectionner les armes dites conventionnelles, je pense en particulier aux capacités de frappe précise à distance : SCALP aéroporté et armement air-sol modulaire porté par Rafale, ou missile de croisière naval porté par les frégates multimissions et les sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda. Mais dans ce domaine, force est de constater l’étirement des programmes dans le temps et les réductions de cibles déjà opérées. Ainsi pour le missile de croisière naval. En fait, nous n’aurons de vraie capacité de frappe conventionnelle à distance qu’au milieu de la prochaine décennie.

B) Le deuxième risque pour le maintien d’une posture de défense appropriée est celui de la dispersion dans un très grand nombre d’opérations extérieures coûteuses, dont l’effet principal est de retarder l’exécution de nos programmes majeurs d’équipement.

1. Certes la France doit remplir les obligations qui vont avec son statut de membre permanent du Conseil de Sécurité de l’ONU. Notre présence militaire au Liban, quels qu’en soient les risques, a contribué à l’interruption de la guerre. Elle peut peut-être aider à donner, un jour, une chance à la paix.

2. De même, en Afrique, l’opération Licorne a peut-être permis d’éviter une guerre civile ravageuse et ruineuse pour la Côte d’Ivoire. Nous ne disposons plus que de trois bases permanentes en Afrique : Dakar, le Gabon et Djibouti. L’une de ces trois bases, selon les préconisations du Livre blanc, devrait disparaître. Je ne crois pas cette réorientation judicieuse.

Notre présence militaire en Afrique contribue à la viabilité et à l’affermissement de jeunes Etats vis-à-vis desquels nous avons contracté un devoir de solidarité.

Constatons que l’Afrique de l’Ouest francophone n’a pas connu jusqu’ici les massacres qui ont endeuillé l’Afrique centrale ou orientale jadis sans domination anglaise ou belge. L’Afrique est le continent le plus pauvre, celui où la construction de l’Etat (State building, comme disent les Anglo-Saxons) est souvent la moins avancée. Ne cédons pas aux diktats d’une bien pensance à courte vue. La présence militaire de la France en Afrique n’est pas un reliquat du colonialisme. Elle est un facteur de stabilité et d’affermissement des jeunes Etats sans lesquels il n’y aura ni démocratie ni développement. Aussi bien n’est-il évidemment pas question d’intervenir jamais en dehors d’un mandat de l’ONU et si possible de l’OUA.

3. Mais à côté d’une présence utile au Liban ou en Afrique que d’opérations extérieures coûteuses, où nous nous sommes laissés entraîner par des considérations souvent très éloignées de l’intérêt national :

a) Au Kosovo nous maintenons à grand prix un protectorat militaire sur un micro Etat non viable – ce n’est d’ailleurs pas le seul des Balkans. Et tout cela dans la perspective d’une adhésion à l’Union européenne rejetée dans un avenir indéfini ! Il faudrait inverser l’ordre des priorités : subordonner toute perspective d’adhésion future à l’Union européenne à une intégration régionale volontaire.

b) De même au Tchad, nos forces structurent une opération plus humanitaire que militaire dite Eufor, dont l’initiative revient plus à M. Kouchner qu’à vous-même. Mais peut-on traiter un problème politique à travers le seul prisme de l’humanitaire, au risque de s’y laisser engloutir tout entier ?

c) Enfin, en Afghanistan, nous nous sommes laissés progressivement entraîner par les Etats-Unis dans un conflit dont les données essentielles nous échappent. L’intervention de 2001 a été très vite délégitimée par l’invasion de l’Irak. L’intention du prochain Président des Etats-Unis de renforcer la présence militaire de ceux-ci en Afghanistan peut conduire à un enlisement encore plus profond, car le problème est bien davantage celui de la fragile démocratie pakistanaise, aux prises avec son armée. Je souhaiterais que le Président de la République se souvienne de son premier mouvement qui était le bon, quand, candidat à la Présidence de la République, il avait déclaré, au printemps 2007, que la présence des troupes françaises en Afghanistan, n’était pas à ses yeux déterminante.

Le surcoût des OPEX – 850 millions d’euros cette année – risque ainsi de s’alourdir toujours davantage. On évalue déjà à plus de 100 millions d’euros le surcoût du Kosovo, à 230 millions l’opération Darfour au Tchad, à 270 millions le surcoût de l’Afghanistan. Notons au passage que leur coût réel est très supérieur. Il serait souhaitable que celui-ci fût évalué pour que la représentation nationale puisse prendre une vue exacte de l’effort réellement consenti. Celui-ci retentit inévitablement sur le taux de disponibilité de nos matériels et sur l’avancement de nos programmes d’armement majeurs. Le taux de disponibilité des matériels est souvent faible. 60 % des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle des matériels sont consommés par 7 régiments (hélicoptères et chars Leclerc), les 74 autres régiments se contentent des 40 % restants. La priorité accordée aux OPEX se traduit par l’obsolescence accélérée des engins restés en France. Etalement dans le temps et réduction de cibles vont de pair. Le programme de l’hélicoptère de transport NH90 que j’ai lancé jadis (il signifiait Nouvel hélicoptère des années 90) tarde à équiper la Marine nationale et plus encore l’armée de terre alors qu’il est déjà entré en service dans l’armée allemande.

La cible de l’hélicoptère Tigre a été ramenée de 250 à 80. Sur 576 appareils dans l’Armée de terre, 24 machines seulement sont récentes.

Le nombre de frégates multimissions a été réduit de 18 à 11. L’avion de transport A400M prend un retard vraiment inacceptable, compte tenu de la péremption des moyens actuels. La Grande-Bretagne dispose de moyens de transport à longue distance tant maritimes qu’aériens incomparables avec les nôtres.
En matière de drones, tant à moyenne altitude que tactiques, il y a des choix à faire, afin d’assurer l’indispensable mise à niveau.

Enfin et surtout, nous ne consacrons pas à la maîtrise de l’espace les moyens nécessaires malgré la priorité affirmée par le Livre blanc.

En matière d’observation, le projet de programme de coopération européen MUSIS laisse trop de questions en suspens, à commencer par l’architecture générale du système et par la participation de l’Italie et de l’Allemagne.

La perspective de réalisation d’un système opérationnel d’alerte avancée est repoussée aux calendes grecques. Et pourtant s’il y a bien un domaine où l’idée d’une politique européenne de défense et de sécurité aurait de bonnes raisons de prendre corps, c’est bien celui de l’espace. Nous vous invitons à prendre des initiatives et aller de l’avant, pour ne pas être entièrement dans la main des systèmes d’observation américains. Et si la coopération européenne s’avère insuffisante, il faudra trouver par nous-mêmes le bon équilibre entre les capacités d’observation de nos satellites et les capacités de pénétration de nos vecteurs.

Au total, Monsieur le Ministre, ce projet de budget 2009, même s’il comporte par lui-même quelques éléments positifs, s’inscrit dans le cadre d’une programmation qui sacrifie à la constitution d’une petite armée de projection les nécessités à long terme de la Défense nationale. Je ne puis donc le voter. Nous reprendrons ce débat quand la loi de programmation viendra en discussion devant le Parlement comme il eût été logique de le faire avant l’examen du projet de loi de finances.