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1. Le MRC est attaché à la démocratie dont la condition première est la souveraineté populaire, indissociable pour l’essentiel de la souveraineté nationale.
2. Le MRC est attaché à la séparation des pouvoirs qui ne s’oppose pas à leur coopération, bien au contraire. Il est donc soucieux de la revalorisation du Parlement.
3. Enfin, le MRC est soucieux de restaurer le rôle de la loi délibérée par la représentation nationale, comme norme juridique fondamentale, ce qui implique notamment un contrôle démocratique de la norme extérieure et particulièrement de la norme européenne.
I – Historiquement, des institutions à géométrie variable.
Les institutions de la Ve République auront bientôt cinquante ans.
Leur conception, au départ, visait à un parlementarisme rationalisé sous l’égide d’un Président-arbitre. Le gouvernement de Michel Debré (1959-1962) correspond dans une première phase (1959-1962) à cette philosophie, même si la guerre d’Algérie et le lien d’exceptionnelle fidélité du Premier ministre à l’égard du général de Gaulle déséquilibraient déjà leur relation au profit du chef de l’Etat.
La nomination de Georges Pompidou alors directeur de cabinet du Général comme Premier ministre, en mai 1962, et surtout l’élection au suffrage universel du Président de la République (septembre 1962) ont donné un tour franchement présidentialiste aux institutions de la Ve République. : c’est à l’Elysée que se prennent les grandes décisions.
Après la mort politique du général de Gaulle, l’élection de Georges Pompidou en 1969 perpétue encore la « logique présidentialiste » : bien que bénéficiant d’un vote de confiance très confortable à l’Assemblée Nationale en 1972, le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas, est remplacé dans la foulée par Pierre Messmer.
L’arrivée de François Mitterrand à l’Elysée conforte dans un premier temps la lecture présidentialiste des institutions : Pierre Mauroy est adoubé comme Premier ministre en mai 1981. Il donne sa démission après « l’affaire scolaire » et le retrait du projet de loi Savary en juillet 1984. C’est alors que François Mitterrand donne à la France le plus jeune Premier ministre qu’elle ait jamais eu, depuis Villèle : Laurent Fabius. La prépotence présidentielle paraît définitivement établie. C’est l’ensemble des décisions et pas seulement les grandes orientations – on le voit par exemple en matière de politique industrielle – qui remonte à l’Elysée. Pourtant une nouvelle lecture de la Constitution va s’imposer. L’élection d’une majorité de droite à l’Assemblée Nationale en mars 1986 ouvre la voie, pour la première fois, à la cohabitation d’un Président et d’un gouvernement procédant l’un de la gauche, l’autre de la droite. Cette configuration inédite, celle d’une cohabitation évidemment contraire à la conception qu’avait affirmée le général de Gaulle, avait déjà été envisagée par Valéry Giscard d’Estaing dans son discours de Verdun-sur-le-Doubs, avant les élections de mars 1978 pour le cas où celles-ci eussent donné la majorité à la gauche. Cette hypothèse – on le sait – ne se produisit pas. De 1986 à 1988 la cohabitation conduit donc au retour d’une lecture parlementaire de la Constitution. Sa plasticité est vérifiée par trois cohabitations successives.
L’instauration du quinquennat et surtout, à mon sens, la fixation des élections législatives au lendemain des élections présidentielles ont introduit un changement qualitatif majeur dans ces institutions. Je suis de ceux qui pensent que ce changement n’est pas allé à son terme logique.
II – Le nécessaire rééquilibrage de nos institutions.
La réforme du quinquennat couplée avec l’inversion des élections présidentielles et législatives a renforcé la prépotence présidentielle et abaissé encore plus le Parlement.
La responsabilité théorique qui est actuellement celle du gouvernement devant l’Assemblée Nationale entraîne, en fait, la subordination et la caporalisation de la majorité parlementaire et l’abaissement du Parlement dans son ensemble. Les députés sont contraints de faire une confiance aveugle au gouvernement désigné par le Président à quoi s’ajoute le déséquilibre des moyens techniques entre le gouvernement et les députés.
*
Les causes de l’abaissement du Parlement sont de plusieurs ordres :
1. Le régime est déséquilibré en fait depuis le départ et notamment depuis 1962 par l’élection au suffrage universel du Président de la République.
2. Ce déséquilibre est encore accentué par les articles du parlementarisme rationalisé.
3. Déséquilibre redoublé par les réformes institutionnelles de 2001-2002, quinquennat et prépondérance de l’élection présidentielle.
4. Le bipartisme de fait auquel a conduit le scrutin majoritaire et qui fait du Président de la République le chef du parti majoritaire rend les députés encore plus dépendants de celui qui les a désignés comme candidats.
Conclusion : la discipline majoritaire s’applique d’autant plus que la responsabilité gouvernementale devant l’Assemblée Nationale se traduit en fait par la subordination de la majorité parlementaire au gouvernement.
*
Pour rompre cet enchaînement et libérer le Parlement, on peut se rapprocher d’un régime présidentiel où les deux pouvoirs, distincts, avec leurs compétences propres, seraient l’un et l’autre irrévocables de fait et pourraient se faire équilibre.
En fait, la censure est tombée en désuétude depuis 1962 et la dissolution a perdu beaucoup de son intérêt avec le quinquennat et la superposition des deux mandats : présidentiel et législatif. La dissolution de 1997 incite enfin le Président à la circonspection.
J’ai proposé, en 2002, d’aller plus loin encore dans l’organisation de leur désuétude en obligeant le Président et les députés, en cas de dissolution ou de censure, à revenir simultanément devant les électeurs. Cette disposition qui aurait peu de chances d’être appliquée dans la pratique obligerait les deux pouvoirs aux compromis.
La France n’est pas les Etats-Unis. Il y aurait en France des risques de blocage entre les deux pouvoirs dans l’hypothèse d’un régime présidentiel pur, à l’américaine. D’où l’idée de conserver deux soupapes de sécurité : dissolution et censure, sans changer le texte de la Constitution à cet égard.
Il suffirait donc d’introduire dans la Constitution une disposition prévoyant le retour simultané du Président de la République et des députés devant le peuple en cas de censure ou de dissolution.
Les objections faites à cette proposition sont faibles :
- ce système existe en Grande-Bretagne avec le Premier ministre qui peut anticiper les élections ;
- l’objection du Chef de l’Etat : celui-ci peut demeurer en fonction jusqu’à la nouvelle élection ou être remplacé par le Président du Sénat ;
- l’objection d’une rupture de continuité peut être contournée par une dissolution ne concernant que l’Assemblée.
Il faudrait prévoir ce cas.
Dans un système rééquilibré, le Président de la République deviendrait clairement le chef de l’exécutif, même si la fonction du Premier ministre était maintenue dans les textes. Il serait ainsi mis fin à la dualité de l’exécutif. La réforme que je propose est celle d’un retour à l’équilibre des pouvoirs grâce à une autonomisation des deux pouvoirs par l’obligation d’un retour simultané devant le peuple en cas de désaccord. Deux « soupapes de sécurité » permettraient d’éviter les risques de blocage dont l’Administration américaine s’accommode, mais dont je ne suis pas sûr que, dans un pays aussi « politique » que le nôtre, ils ne viendraient pas à se produire, si un désaccord de fond se manifestait entre le Président de la République et une majorité du Parlement. Ces deux « soupapes de sécurité » résulteraient du maintien dans les textes du droit de dissolution dans la main du Président et du droit de censure du gouvernement au bénéfice du Parlement, maintien assorti de la règle explicitement formulée du retour simultané devant le Peuple du Président et des députés, soit en cas de dissolution, soit en cas de renversement du Gouvernement. On peut imaginer que cette « dissuasion mutuelle assurée » exercerait un effet pacifiant sur les conflits, sauf en cas de crise nationale très grave, et favoriserait les compromis entre les deux Pouvoirs. En cas de crise grave, c’est le Peuple, c’est-à-dire le Souverain qui trancherait : quoi de plus démocratique ?
Le Parlement pourrait pleinement et librement exercer ses fonctions de législateur et de contrôle par voie de commissions d’enquêtes notamment. L’arsenal du parlementarisme rationalisé pourrait être supprimé si le mode de scrutin majoritaire était maintenu (article 49-3 – fixation de l’ordre du jour par le gouvernement, etc.). La représentation proportionnelle pourrait être introduite dans le mode de scrutin législatif avec des listes nationales inspirées du modèle allemand préservant cependant l’élection des députés dans des circonscriptions, condition de leur indépendance vis-à-vis des appareils partisans, mais dans ce cas, les articles du parlementarisme rationalisé devraient perdurer au moins en partie, sauf maintien persistant du fait majoritaire. Ainsi l’essentiel du texte de la Constitution de 1958 pourrait-il être maintenu avec quelques modifications, certes fondamentales, mais peu nombreuses. La simultanéité des élections présidentielle et législatives résulterait de la pratique des institutions.
Tout en réaffirmant la prééminence du Président de la République dans l’exécutif, qu’il nommerait (ministres et Premier ministre), comme c’est aujourd’hui le cas dans la pratique, cette évolution permettrait de revaloriser le Parlement en le libérant des contraintes du parlementarisme rationalisé, devenues inutiles, mais, plus encore de la discipline majoritaire qui est la véritable cause de son abaissement. Et, bien entendu, le Président de la République conserverait ses prérogatives en matière de consultation du peuple français par référendum. Enfin, la stabilité de l’exécutif ne dépendant plus de l’existence à l’Assemblée nationale d’une majorité disciplinée, la représentation proportionnelle pourrait être instaurée sans dommage.
Certains, curieusement de plus en plus nombreux à gauche aujourd’hui, cherchent une « reparlementarisation » de la Ve République alors qu’ils savent très bien leur incapacité à supprimer l’élection du Président de la République au suffrage universel. Cette orientation tendant à rapprocher la Ve République de la IVe est dangereuse et illusoire : dangereuse car elle ne peut qu’entraîner l’instabilité du gouvernement et illusoire car elle ne peut que conduire, en retour, à une présidentialisation accrue du régime au détriment du Parlement et, en définitive, de la démocratie. Le retour au régime parlementaire est en effet fondamentalement incompatible avec l’élection du Président de la République au suffrage universel. Or, les Français tiennent à ce pouvoir de choisir directement, comme dans la plupart des grandes démocraties, le chef de l’exécutif.
Depuis que le général de Gaulle, en 1962, a fait décider par le peuple français l’élection du Président de la République au suffrage universel, cette élection est, en effet, devenue directrice. On ne reviendra pas là-dessus, car les Français y voient un élargissement de la citoyenneté, en ce qu’elle institue la responsabilité du chef de l’exécutif devant le peuple. La logique du quinquennat adopté en septembre 2002 est bien dans l’instauration d’une séparation accrue des Pouvoirs incités à collaborer et non pas dans un retour au régime parlementaire qui, bien loin de remettre le Parlement au cœur de la démocratie, provoquerait des crises et accélèrerait le déclin de celle-ci.
Pour revaloriser le rôle du Parlement, je préconise :
1. Faut-il supprimer les articles du parlementarisme rationalisé (vote bloqué – 49.3 – fixation de l’ordre du jour par le gouvernement) ? Deux hypothèses :
- si maintien du scrutin majoritaire, suppression ;
- si représentation proportionnelle à l’allemande, maintien au moins partiel.
2. Nombre et pouvoir des commissions : créer une Commission des Affaires européennes.
3. Créer des Commissions de codification de la loi.
4. Supprimer le pouvoir de veto du Sénat pour les révisions constitutionnelles de l’article 89 et pour les lois organiques le concernant.
Le pouvoir du peuple :
Il ne peut se borner à arbitrer des conflits (rares) entre Président de la République et Assemblée. Mais on peut développer le recours au référendum :
- Maintien de l’initiative du Président de la République.
- Initiative populaire. Organisation obligatoire d’un référendum sur un projet après signatures des citoyens (inspiration italienne).
- On peut envisager, comme le voulait René Capitant, de combiner le référendum avec la responsabilité politique du Président de la République, selon deux modalités : ou bien, mécanisme facultatif, le Président peut s’engager à se démettre en cas d’échec du référendum ; ou bien à la suite d’une pétition ayant recueilli un certain nombre de signatures, un référendum est organisé sur la révocation du président (référendum révocatoire).
Le contrôle de constitutionalité :
La situation actuelle n’est pas satisfaisante. Il en est du contrôle de la constitutionnalité des lois comme de l’élection du Président de la République au suffrage universel : Quelle que soit l’opinion que l’on en a, il est aujourd’hui difficile d’y renoncer. On peut alors tenter de l’aménager et de remédier aux défauts spécifiques du système français.
- la composition du Conseil constitutionnel et le mode de nomination des membres. Plutôt un système à l’italienne ou à l’allemande. Élection de la plupart des membres par le Parlement à la majorité qualifiée (pour que l’opposition participe à la décision). Exigence de compétences juridiques.
- Le contrôle de conventionalité : aujourd’hui n’importe quel juge peut faire prévaloir n’importe quelle règle internationale, y compris du droit dérivé, mais aussi un traité de commerce, sur la loi parlementaire. Ces règles sont donc mieux protégées que la Constitution nationale. Il est même possible qu’elles soient elles-mêmes contraires à la Constitution française. Même dans ce cas, elles ne peuvent être écartées. Remèdes possibles :
a) A priori : modifier l’article 54 : le Conseil constitutionnel doit pouvoir examiner la conformité à la Constitution non seulement d’un engagement international, mais de tout projet de règle internationale susceptible de prévaloir sur les lois.
b) A posteriori : s’il se révèle au cours d’un procès qu’une règle internationale entre en conflit avec une loi, le juge ne peut faire prévaloir cette règle qu’après que le Conseil constitutionnel a examiné si n’est pas elle-même contraire à la Constitution.
Renforcer la légitimité du contrôle :
Il paraît difficile de concilier le contrôle de la constitutionnalité avec le principe démocratique, notamment si l’on reconnaît qu’il ne peut consister dans l’application mécanique de la constitution et qu’il comporte une part considérable de pouvoir discrétionnaire. Si dans l’exercice de ce pouvoir les juges sont inspirés par des préférences idéologiques, comment comprendre qu’ils puissent s’opposer à la volonté exprimée par les représentants du peuple souverain ?
Parmi les différentes théories qui visent à réaliser cette conciliation, la plus influente en France est celle exposée par Georges Vedel sous le titre de « théorie du lit de justice » : le pouvoir constituant, qui est le peuple souverain, peut toujours apparaître en majesté et réviser la constitution pour renverser une décision du juge constitutionnel. Ceci implique, selon Vedel, non seulement que le juge a le devoir de s’incliner devant la volonté du peuple, mais aussi, que le silence du pouvoir constituant signifie approbation de la décision du juge.
Cette ingénieuse théorie n’est acceptable que si la procédure de révision de la constitution n’est pas excessivement lourde et complexe. Cette condition n’est évidemment pas remplie dans le cas français. Il faut donc envisager l’un ou l’autre des remèdes suivants :
- assouplir considérablement la procédure de révision. Permettre par exemple la révision à la majorité des 2/3 dans chaque chambre, comme en Pologne.
- établir des procédures particulières, distinctes de celle réservée à la révision, pour adopter une interprétation authentique de la Constitution, qui s’imposera au juge constitutionnel. Par exemple un simple vote à la majorité des 2/3 dans chaque chambre pour surmonter sans révision de la Constitution une décision du Conseil constitutionnel et valider une loi, voire un traité, jugés inconstitutionnel.
- Ou encore permettre un référendum d’initiative populaire pour aboutir à cette interprétation authentique.
III – Le véritable objectif est de restaurer non pas seulement le rôle du Parlement mais l’autorité de la loi elle-même.
« La loi doit être la même pour tous » et ne saurait être dénaturée « en expérimentations » diverses, sous prétexte de la prise en compte d’une introuvable « citoyenneté plurielle », « complexe », « multiculturelle », ni se dégrader en multiples dérogations, exceptions, droits et statuts particuliers. Elle ne peut être transformée en un « self-service » législatif, pourvoyeur de droits et non plus de devoirs, où chaque catégorie, minorité, corporation, exige désormais la reconnaissance de ses particularismes économiques, locaux, identitaires ou religieux.
La loi doit être simple, lisible, intelligible, pérenne puisque « nul n’est censé l’ignorer ». Il faut notamment en revenir au texte et à l’esprit de l’article 34 de notre Constitution, qui réserve au domaine de la loi les règles essentielles et les principes fondamentaux des domaines qu’il énumère, le reste relevant du pouvoir réglementaire. A cette dignité et autorité de la loi, le Conseil constitutionnel aurait dû être plus attentif !
Pour simplifier radicalement le corpus législatif, j’ai proposé en 2002 une profonde modification du système actuel de codification – lourd et lent – par la mise en place de commissions de réforme législative, essentiellement composées de parlementaires mais associant des experts reconnus, et coordonnées par l’Office parlementaire d’évaluation de la loi, aujourd’hui sous-utilisé. Ces commissions s’attelleraient à reconstruire des textes simples et clairs ; c’est une tâche immense, ne nous en cachons pas. Mais c’est aussi une mission essentielle. Cette proposition est plus actuelle que jamais.
Cette prééminence de la loi est bien entendu incompatible avec cette idée qui, au-delà de la possibilité actuelle de saisine du Conseil constitutionnel par soixante députés ou soixante sénateurs avant promulgation d’une loi, voudrait ouvrir à toute personne, à tout moment, un recours en exception d’inconstitutionnalité contre toute disposition législative en vigueur. A l’évidence cela dessaisirait un peu plus encore le peuple souverain au profit d’une instance non élue et aggraverait l’instabilité et l’incertitude législatives.
En revanche tout justifie après le rejet de la Constitution européenne, que, comme l’ont proposé d’éminents juristes, les directives européennes relevant du domaine de la loi au sens de l’article 34 de notre Constitution soient, comme les lois avant application, susceptibles d’être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Il est en effet paradoxal que les lois votées par le Parlement élu soient susceptibles d’être censurées, mais que des normes européennes élaborées dans l’opacité des institutions européennes puissent impunément contredire nos principes constitutionnels.
La restauration de l’autorité de la loi est le meilleur fondement du renforcement du rôle du parlement – et donc de la souveraineté des citoyens – puisque la fonction législative est la mission essentielle dudit Parlement.
Conclusion.
Redonner un sens à la politique aujourd’hui c’est relier de manière indissociable le redressement de la construction européenne et la volonté de continuer la France républicaine.
L’Etat républicain doit être aujourd’hui relégitimé. Il ne peut l’être qu’à travers une profonde réforme (incluant le cas échéant des délégations de compétences, par exemple à « l’Eurogroupe » à la condition qu’elles soient précises, contrôlées démocratiquement et révocables). Mais c’est toujours le suffrage universel qui doit trancher en dernier ressort. C’est dans la souveraineté populaire (indissociable de la souveraineté nationale) que réside aujourd’hui comme hier, la clé du renouveau de notre République.
2. Le MRC est attaché à la séparation des pouvoirs qui ne s’oppose pas à leur coopération, bien au contraire. Il est donc soucieux de la revalorisation du Parlement.
3. Enfin, le MRC est soucieux de restaurer le rôle de la loi délibérée par la représentation nationale, comme norme juridique fondamentale, ce qui implique notamment un contrôle démocratique de la norme extérieure et particulièrement de la norme européenne.
I – Historiquement, des institutions à géométrie variable.
Les institutions de la Ve République auront bientôt cinquante ans.
Leur conception, au départ, visait à un parlementarisme rationalisé sous l’égide d’un Président-arbitre. Le gouvernement de Michel Debré (1959-1962) correspond dans une première phase (1959-1962) à cette philosophie, même si la guerre d’Algérie et le lien d’exceptionnelle fidélité du Premier ministre à l’égard du général de Gaulle déséquilibraient déjà leur relation au profit du chef de l’Etat.
La nomination de Georges Pompidou alors directeur de cabinet du Général comme Premier ministre, en mai 1962, et surtout l’élection au suffrage universel du Président de la République (septembre 1962) ont donné un tour franchement présidentialiste aux institutions de la Ve République. : c’est à l’Elysée que se prennent les grandes décisions.
Après la mort politique du général de Gaulle, l’élection de Georges Pompidou en 1969 perpétue encore la « logique présidentialiste » : bien que bénéficiant d’un vote de confiance très confortable à l’Assemblée Nationale en 1972, le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas, est remplacé dans la foulée par Pierre Messmer.
L’arrivée de François Mitterrand à l’Elysée conforte dans un premier temps la lecture présidentialiste des institutions : Pierre Mauroy est adoubé comme Premier ministre en mai 1981. Il donne sa démission après « l’affaire scolaire » et le retrait du projet de loi Savary en juillet 1984. C’est alors que François Mitterrand donne à la France le plus jeune Premier ministre qu’elle ait jamais eu, depuis Villèle : Laurent Fabius. La prépotence présidentielle paraît définitivement établie. C’est l’ensemble des décisions et pas seulement les grandes orientations – on le voit par exemple en matière de politique industrielle – qui remonte à l’Elysée. Pourtant une nouvelle lecture de la Constitution va s’imposer. L’élection d’une majorité de droite à l’Assemblée Nationale en mars 1986 ouvre la voie, pour la première fois, à la cohabitation d’un Président et d’un gouvernement procédant l’un de la gauche, l’autre de la droite. Cette configuration inédite, celle d’une cohabitation évidemment contraire à la conception qu’avait affirmée le général de Gaulle, avait déjà été envisagée par Valéry Giscard d’Estaing dans son discours de Verdun-sur-le-Doubs, avant les élections de mars 1978 pour le cas où celles-ci eussent donné la majorité à la gauche. Cette hypothèse – on le sait – ne se produisit pas. De 1986 à 1988 la cohabitation conduit donc au retour d’une lecture parlementaire de la Constitution. Sa plasticité est vérifiée par trois cohabitations successives.
L’instauration du quinquennat et surtout, à mon sens, la fixation des élections législatives au lendemain des élections présidentielles ont introduit un changement qualitatif majeur dans ces institutions. Je suis de ceux qui pensent que ce changement n’est pas allé à son terme logique.
II – Le nécessaire rééquilibrage de nos institutions.
La réforme du quinquennat couplée avec l’inversion des élections présidentielles et législatives a renforcé la prépotence présidentielle et abaissé encore plus le Parlement.
La responsabilité théorique qui est actuellement celle du gouvernement devant l’Assemblée Nationale entraîne, en fait, la subordination et la caporalisation de la majorité parlementaire et l’abaissement du Parlement dans son ensemble. Les députés sont contraints de faire une confiance aveugle au gouvernement désigné par le Président à quoi s’ajoute le déséquilibre des moyens techniques entre le gouvernement et les députés.
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Les causes de l’abaissement du Parlement sont de plusieurs ordres :
1. Le régime est déséquilibré en fait depuis le départ et notamment depuis 1962 par l’élection au suffrage universel du Président de la République.
2. Ce déséquilibre est encore accentué par les articles du parlementarisme rationalisé.
3. Déséquilibre redoublé par les réformes institutionnelles de 2001-2002, quinquennat et prépondérance de l’élection présidentielle.
4. Le bipartisme de fait auquel a conduit le scrutin majoritaire et qui fait du Président de la République le chef du parti majoritaire rend les députés encore plus dépendants de celui qui les a désignés comme candidats.
Conclusion : la discipline majoritaire s’applique d’autant plus que la responsabilité gouvernementale devant l’Assemblée Nationale se traduit en fait par la subordination de la majorité parlementaire au gouvernement.
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Pour rompre cet enchaînement et libérer le Parlement, on peut se rapprocher d’un régime présidentiel où les deux pouvoirs, distincts, avec leurs compétences propres, seraient l’un et l’autre irrévocables de fait et pourraient se faire équilibre.
En fait, la censure est tombée en désuétude depuis 1962 et la dissolution a perdu beaucoup de son intérêt avec le quinquennat et la superposition des deux mandats : présidentiel et législatif. La dissolution de 1997 incite enfin le Président à la circonspection.
J’ai proposé, en 2002, d’aller plus loin encore dans l’organisation de leur désuétude en obligeant le Président et les députés, en cas de dissolution ou de censure, à revenir simultanément devant les électeurs. Cette disposition qui aurait peu de chances d’être appliquée dans la pratique obligerait les deux pouvoirs aux compromis.
La France n’est pas les Etats-Unis. Il y aurait en France des risques de blocage entre les deux pouvoirs dans l’hypothèse d’un régime présidentiel pur, à l’américaine. D’où l’idée de conserver deux soupapes de sécurité : dissolution et censure, sans changer le texte de la Constitution à cet égard.
Il suffirait donc d’introduire dans la Constitution une disposition prévoyant le retour simultané du Président de la République et des députés devant le peuple en cas de censure ou de dissolution.
Les objections faites à cette proposition sont faibles :
- ce système existe en Grande-Bretagne avec le Premier ministre qui peut anticiper les élections ;
- l’objection du Chef de l’Etat : celui-ci peut demeurer en fonction jusqu’à la nouvelle élection ou être remplacé par le Président du Sénat ;
- l’objection d’une rupture de continuité peut être contournée par une dissolution ne concernant que l’Assemblée.
Il faudrait prévoir ce cas.
Dans un système rééquilibré, le Président de la République deviendrait clairement le chef de l’exécutif, même si la fonction du Premier ministre était maintenue dans les textes. Il serait ainsi mis fin à la dualité de l’exécutif. La réforme que je propose est celle d’un retour à l’équilibre des pouvoirs grâce à une autonomisation des deux pouvoirs par l’obligation d’un retour simultané devant le peuple en cas de désaccord. Deux « soupapes de sécurité » permettraient d’éviter les risques de blocage dont l’Administration américaine s’accommode, mais dont je ne suis pas sûr que, dans un pays aussi « politique » que le nôtre, ils ne viendraient pas à se produire, si un désaccord de fond se manifestait entre le Président de la République et une majorité du Parlement. Ces deux « soupapes de sécurité » résulteraient du maintien dans les textes du droit de dissolution dans la main du Président et du droit de censure du gouvernement au bénéfice du Parlement, maintien assorti de la règle explicitement formulée du retour simultané devant le Peuple du Président et des députés, soit en cas de dissolution, soit en cas de renversement du Gouvernement. On peut imaginer que cette « dissuasion mutuelle assurée » exercerait un effet pacifiant sur les conflits, sauf en cas de crise nationale très grave, et favoriserait les compromis entre les deux Pouvoirs. En cas de crise grave, c’est le Peuple, c’est-à-dire le Souverain qui trancherait : quoi de plus démocratique ?
Le Parlement pourrait pleinement et librement exercer ses fonctions de législateur et de contrôle par voie de commissions d’enquêtes notamment. L’arsenal du parlementarisme rationalisé pourrait être supprimé si le mode de scrutin majoritaire était maintenu (article 49-3 – fixation de l’ordre du jour par le gouvernement, etc.). La représentation proportionnelle pourrait être introduite dans le mode de scrutin législatif avec des listes nationales inspirées du modèle allemand préservant cependant l’élection des députés dans des circonscriptions, condition de leur indépendance vis-à-vis des appareils partisans, mais dans ce cas, les articles du parlementarisme rationalisé devraient perdurer au moins en partie, sauf maintien persistant du fait majoritaire. Ainsi l’essentiel du texte de la Constitution de 1958 pourrait-il être maintenu avec quelques modifications, certes fondamentales, mais peu nombreuses. La simultanéité des élections présidentielle et législatives résulterait de la pratique des institutions.
Tout en réaffirmant la prééminence du Président de la République dans l’exécutif, qu’il nommerait (ministres et Premier ministre), comme c’est aujourd’hui le cas dans la pratique, cette évolution permettrait de revaloriser le Parlement en le libérant des contraintes du parlementarisme rationalisé, devenues inutiles, mais, plus encore de la discipline majoritaire qui est la véritable cause de son abaissement. Et, bien entendu, le Président de la République conserverait ses prérogatives en matière de consultation du peuple français par référendum. Enfin, la stabilité de l’exécutif ne dépendant plus de l’existence à l’Assemblée nationale d’une majorité disciplinée, la représentation proportionnelle pourrait être instaurée sans dommage.
Certains, curieusement de plus en plus nombreux à gauche aujourd’hui, cherchent une « reparlementarisation » de la Ve République alors qu’ils savent très bien leur incapacité à supprimer l’élection du Président de la République au suffrage universel. Cette orientation tendant à rapprocher la Ve République de la IVe est dangereuse et illusoire : dangereuse car elle ne peut qu’entraîner l’instabilité du gouvernement et illusoire car elle ne peut que conduire, en retour, à une présidentialisation accrue du régime au détriment du Parlement et, en définitive, de la démocratie. Le retour au régime parlementaire est en effet fondamentalement incompatible avec l’élection du Président de la République au suffrage universel. Or, les Français tiennent à ce pouvoir de choisir directement, comme dans la plupart des grandes démocraties, le chef de l’exécutif.
Depuis que le général de Gaulle, en 1962, a fait décider par le peuple français l’élection du Président de la République au suffrage universel, cette élection est, en effet, devenue directrice. On ne reviendra pas là-dessus, car les Français y voient un élargissement de la citoyenneté, en ce qu’elle institue la responsabilité du chef de l’exécutif devant le peuple. La logique du quinquennat adopté en septembre 2002 est bien dans l’instauration d’une séparation accrue des Pouvoirs incités à collaborer et non pas dans un retour au régime parlementaire qui, bien loin de remettre le Parlement au cœur de la démocratie, provoquerait des crises et accélèrerait le déclin de celle-ci.
Pour revaloriser le rôle du Parlement, je préconise :
1. Faut-il supprimer les articles du parlementarisme rationalisé (vote bloqué – 49.3 – fixation de l’ordre du jour par le gouvernement) ? Deux hypothèses :
- si maintien du scrutin majoritaire, suppression ;
- si représentation proportionnelle à l’allemande, maintien au moins partiel.
2. Nombre et pouvoir des commissions : créer une Commission des Affaires européennes.
3. Créer des Commissions de codification de la loi.
4. Supprimer le pouvoir de veto du Sénat pour les révisions constitutionnelles de l’article 89 et pour les lois organiques le concernant.
Le pouvoir du peuple :
Il ne peut se borner à arbitrer des conflits (rares) entre Président de la République et Assemblée. Mais on peut développer le recours au référendum :
- Maintien de l’initiative du Président de la République.
- Initiative populaire. Organisation obligatoire d’un référendum sur un projet après signatures des citoyens (inspiration italienne).
- On peut envisager, comme le voulait René Capitant, de combiner le référendum avec la responsabilité politique du Président de la République, selon deux modalités : ou bien, mécanisme facultatif, le Président peut s’engager à se démettre en cas d’échec du référendum ; ou bien à la suite d’une pétition ayant recueilli un certain nombre de signatures, un référendum est organisé sur la révocation du président (référendum révocatoire).
Le contrôle de constitutionalité :
La situation actuelle n’est pas satisfaisante. Il en est du contrôle de la constitutionnalité des lois comme de l’élection du Président de la République au suffrage universel : Quelle que soit l’opinion que l’on en a, il est aujourd’hui difficile d’y renoncer. On peut alors tenter de l’aménager et de remédier aux défauts spécifiques du système français.
- la composition du Conseil constitutionnel et le mode de nomination des membres. Plutôt un système à l’italienne ou à l’allemande. Élection de la plupart des membres par le Parlement à la majorité qualifiée (pour que l’opposition participe à la décision). Exigence de compétences juridiques.
- Le contrôle de conventionalité : aujourd’hui n’importe quel juge peut faire prévaloir n’importe quelle règle internationale, y compris du droit dérivé, mais aussi un traité de commerce, sur la loi parlementaire. Ces règles sont donc mieux protégées que la Constitution nationale. Il est même possible qu’elles soient elles-mêmes contraires à la Constitution française. Même dans ce cas, elles ne peuvent être écartées. Remèdes possibles :
a) A priori : modifier l’article 54 : le Conseil constitutionnel doit pouvoir examiner la conformité à la Constitution non seulement d’un engagement international, mais de tout projet de règle internationale susceptible de prévaloir sur les lois.
b) A posteriori : s’il se révèle au cours d’un procès qu’une règle internationale entre en conflit avec une loi, le juge ne peut faire prévaloir cette règle qu’après que le Conseil constitutionnel a examiné si n’est pas elle-même contraire à la Constitution.
Renforcer la légitimité du contrôle :
Il paraît difficile de concilier le contrôle de la constitutionnalité avec le principe démocratique, notamment si l’on reconnaît qu’il ne peut consister dans l’application mécanique de la constitution et qu’il comporte une part considérable de pouvoir discrétionnaire. Si dans l’exercice de ce pouvoir les juges sont inspirés par des préférences idéologiques, comment comprendre qu’ils puissent s’opposer à la volonté exprimée par les représentants du peuple souverain ?
Parmi les différentes théories qui visent à réaliser cette conciliation, la plus influente en France est celle exposée par Georges Vedel sous le titre de « théorie du lit de justice » : le pouvoir constituant, qui est le peuple souverain, peut toujours apparaître en majesté et réviser la constitution pour renverser une décision du juge constitutionnel. Ceci implique, selon Vedel, non seulement que le juge a le devoir de s’incliner devant la volonté du peuple, mais aussi, que le silence du pouvoir constituant signifie approbation de la décision du juge.
Cette ingénieuse théorie n’est acceptable que si la procédure de révision de la constitution n’est pas excessivement lourde et complexe. Cette condition n’est évidemment pas remplie dans le cas français. Il faut donc envisager l’un ou l’autre des remèdes suivants :
- assouplir considérablement la procédure de révision. Permettre par exemple la révision à la majorité des 2/3 dans chaque chambre, comme en Pologne.
- établir des procédures particulières, distinctes de celle réservée à la révision, pour adopter une interprétation authentique de la Constitution, qui s’imposera au juge constitutionnel. Par exemple un simple vote à la majorité des 2/3 dans chaque chambre pour surmonter sans révision de la Constitution une décision du Conseil constitutionnel et valider une loi, voire un traité, jugés inconstitutionnel.
- Ou encore permettre un référendum d’initiative populaire pour aboutir à cette interprétation authentique.
III – Le véritable objectif est de restaurer non pas seulement le rôle du Parlement mais l’autorité de la loi elle-même.
« La loi doit être la même pour tous » et ne saurait être dénaturée « en expérimentations » diverses, sous prétexte de la prise en compte d’une introuvable « citoyenneté plurielle », « complexe », « multiculturelle », ni se dégrader en multiples dérogations, exceptions, droits et statuts particuliers. Elle ne peut être transformée en un « self-service » législatif, pourvoyeur de droits et non plus de devoirs, où chaque catégorie, minorité, corporation, exige désormais la reconnaissance de ses particularismes économiques, locaux, identitaires ou religieux.
La loi doit être simple, lisible, intelligible, pérenne puisque « nul n’est censé l’ignorer ». Il faut notamment en revenir au texte et à l’esprit de l’article 34 de notre Constitution, qui réserve au domaine de la loi les règles essentielles et les principes fondamentaux des domaines qu’il énumère, le reste relevant du pouvoir réglementaire. A cette dignité et autorité de la loi, le Conseil constitutionnel aurait dû être plus attentif !
Pour simplifier radicalement le corpus législatif, j’ai proposé en 2002 une profonde modification du système actuel de codification – lourd et lent – par la mise en place de commissions de réforme législative, essentiellement composées de parlementaires mais associant des experts reconnus, et coordonnées par l’Office parlementaire d’évaluation de la loi, aujourd’hui sous-utilisé. Ces commissions s’attelleraient à reconstruire des textes simples et clairs ; c’est une tâche immense, ne nous en cachons pas. Mais c’est aussi une mission essentielle. Cette proposition est plus actuelle que jamais.
Cette prééminence de la loi est bien entendu incompatible avec cette idée qui, au-delà de la possibilité actuelle de saisine du Conseil constitutionnel par soixante députés ou soixante sénateurs avant promulgation d’une loi, voudrait ouvrir à toute personne, à tout moment, un recours en exception d’inconstitutionnalité contre toute disposition législative en vigueur. A l’évidence cela dessaisirait un peu plus encore le peuple souverain au profit d’une instance non élue et aggraverait l’instabilité et l’incertitude législatives.
En revanche tout justifie après le rejet de la Constitution européenne, que, comme l’ont proposé d’éminents juristes, les directives européennes relevant du domaine de la loi au sens de l’article 34 de notre Constitution soient, comme les lois avant application, susceptibles d’être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Il est en effet paradoxal que les lois votées par le Parlement élu soient susceptibles d’être censurées, mais que des normes européennes élaborées dans l’opacité des institutions européennes puissent impunément contredire nos principes constitutionnels.
La restauration de l’autorité de la loi est le meilleur fondement du renforcement du rôle du parlement – et donc de la souveraineté des citoyens – puisque la fonction législative est la mission essentielle dudit Parlement.
Conclusion.
Redonner un sens à la politique aujourd’hui c’est relier de manière indissociable le redressement de la construction européenne et la volonté de continuer la France républicaine.
L’Etat républicain doit être aujourd’hui relégitimé. Il ne peut l’être qu’à travers une profonde réforme (incluant le cas échéant des délégations de compétences, par exemple à « l’Eurogroupe » à la condition qu’elles soient précises, contrôlées démocratiquement et révocables). Mais c’est toujours le suffrage universel qui doit trancher en dernier ressort. C’est dans la souveraineté populaire (indissociable de la souveraineté nationale) que réside aujourd’hui comme hier, la clé du renouveau de notre République.
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